地方融資平臺的實質是地方政策性金融的運行載體。20世紀80年代后期，國家開始意識到，整個金融體系的發展不能只有商業性金融，必須在現代化戰略中匹配政策性金融。國家開發銀行的成立，首先打造起中國政策性銀行的旗艦。之后有農業發展銀行、進出口銀行，以及其他政策性的金融機構。當然也包括有意探索政策性信用擔保的“中國經濟技術投資擔保公司”，但其由于一開始定位比較模糊，后續的條件建設不配套，導致其政策性信用擔保之路越走越窄，并不成功。

　　無論表述為開發性金融還是政策性金融，其實首先考慮的都是國家意志而不是基于銀行盈利的明確戰略定位及相關目標，所以并非簡單的“在商言商”邏輯。商業性銀行的考核比較簡單，通過“錦上添花”的資源配置機制，去實現安全性投融資和盡可能高的利潤業績回報。國家開發銀行和其他政策性金融機構，卻需更多強調“雪中送炭”的功能，即政策性地彌補“市場失靈”的功能，與之類似的地方層面的融資平臺，也絕非以盈利為目的，而是為了完成地方政府的政策色彩非常濃重的發展戰略目標。所以，平臺正是地方政府必須要考慮的政策性融資的運行載體。

　　關于轉型，在中國未來可以預見的很長一段歷史時期內，政策性金融的重點、形態、機制會發生種種變化。從戰略層面進行考慮，在這個主線上支持超常規現代化發展，需要把地方的政策性金融和商業性金融協調呼應，實現盡可能健康而可持續的金融雙軌運行。一些學者認為中國應該取消一切雙軌制，筆者則不認同。商品價格的雙軌制是當年莫干山會議上認為可以選擇的一個重要的過渡思路，實際生活中它有正面效應，也帶來了需要遏制的負面效應，而金融的雙軌制不能簡單等同于商品價格的雙軌制。我國“追趕—趕超”的現代化戰略，在未來可以預見的很長一段歷史時期內，必然是商業性金融和政策性金融并行。

　　關于地方融資平臺轉型的分類，可有如下幾種類型上的區分。

　　第一種類型，原來的地方政府融資平臺轉型為地方公共事業（上下水，供氣供暖，交通服務等）的運營公司。原來很多的地方融資平臺，如路橋公司、公用事業維護建設公司、政府轄區內的投資公司，實際上主要就是做公共設施、公用事業。這樣的轉型，會使平臺成為地方政策性融資的受體。

　　第二種類型，原來的地方政府融資平臺轉型為地方政府的城鄉建設運營公司，承擔很多帶有更綜合性特征的城鄉建設、運營維護的業務，這種轉型，同樣也會使平臺成為地方政策性融資的受體。

　　第三種類型，原來的地方融資平臺轉型為地方政府設立的明確掛牌的地方政策性金融機構，比如政策性信用擔保公司或者產業引導基金公司，既可以更專業化地聚焦到政策性金融體系里的某一項或某一類，也可以是當地政策性金融體系中一個帶有綜合性特征的載體。開展地方政策性金融業務，可以在轉型過程中逐步總結經驗，如果能夠成熟穩定下來，以后也就成了一個有長效機制的具體載體——政策性金融授受兼有的主體。

　　第四種類型，是原來的地方政府融資平臺以混合所有制改革或者以被兼并等形式，轉型為和原來的地方政府脫開行政隸屬關系、人事安排關系的充分市場化的公司法人。這個新的股權結構里，不排除還有地方政府延續下來的一些非控股性質的參股。中央現在所說的混合所有制改革，是給出了這個空間的。這樣的一種選擇，在某些地方實際上會淡化原來平臺公司的地域范圍概念，讓這種轉型的公司“走出去”，面對統一的全國市場，也可能加入全球的競爭，尋求合適的投資機會，更帶有自適應性的業務定位選擇。這樣的一種轉型，那就是更充分的市場化轉型，但不排除在一些事項上成為政策性融資的受體。

　　第五種類型，不排除由于某種由原來融資平臺向前面的“類型四”趨近中的過渡態，即無法直接轉變為“類型四”，但以此為方向而探求過渡的狀態。我們可將這種類型單列出來作為第五種類型。實際上在一些錯綜復雜的情況下，會出現新階段上的潛規則，必須經歷一個過渡態里的探索。如果處理得好，會逐漸達到轉型目標；處理不好，會繼續產生隱性負債。過渡時期的具體機制，也需要跟蹤考慮，追求通盤協調呼應之下的優化。

　　最后一種類型比較簡單，即原來的地方政府融資平臺屬于資不抵債、應該做破產清算的關停對象，進行處理之后，所有的善后事宜到位，原來的平臺便不再存在，也不會再產生任何隱性的財政信用化風險因素。

　　(本文作者介紹：全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)