整縣屋頂光伏背后，地方政府、國企、

　　央企、民企利益交織其中

　　如何在試點落地是一個復雜的系統工程

　　被叫停的屋頂光伏“圈地運動”

　　記者/楊智杰

　　發于2021.12.13總第1024期《中國新聞周刊》

　　僅僅培訓三天后，吳勇成為河南鄧州一家分布式戶用光伏企業經銷商的安裝工。這是今年10月，此時，屋頂分布式光伏生意已在鄧州悄然升溫，一位在當地做了四年多屋頂光伏的企業負責人告訴《中國新聞周刊》，今年以來，鄧州做屋頂光伏的企業越來越多，還來了三家外省大公司。

　　吳勇不懂光伏，但從末端感知到了行業冷暖。10月，他每周的工作被排滿，每天在不同的村里裝設備，農戶的屋頂一般能裝30塊左右太陽能光伏板，三個安裝工一天能搞定。但到了11月，訂單開始減少，他經常做一天歇三天。12月幾乎沒了訂單，經銷商告訴吳勇，沒活干是因為上游材料缺貨。

　　當地屋頂光伏項目遇冷，還有另一個“打擊”。11月1日，鄧州市發改委發布通知，暫停全市范圍內利用自己屋頂自行投資的屋頂光伏項目工作，全市范圍內屋頂資源開發建設工作，由市級統籌，統一規劃、分步實施。不只是鄧州，今年6月以來，河南靈寶市、南陽鎮平縣，河北隆堯縣、衡水故城縣，廣東韶關市，湖南常德市，浙江省縉云縣，福建南安市，山西太原婁煩縣等超過10個縣市暫停光伏項目備案。

　　今年6月，國家能源局推進屋頂分布式開發試點申報后，央企、國企以及大的民營光伏企業紛紛“跑馬圈地”，與眾多縣市簽訂合作協議，開發整縣屋頂光伏，意圖抓住萬億大市場的風口。“暫停令”無疑給這場賽跑敲了警鐘——整縣屋頂光伏背后，地方政府、國企、央企、民企利益交織其中，如何在試點落地是一個復雜的系統工程。

　　出現“拿到錢就跑路”的情況

　　今年6月，國家能源局啟動整縣（市、區）推進屋頂分布式光伏開發試點申報，開發屋頂分布式光伏的潛力。9月，國家能源局確定676個試點縣（市、區），占全國縣級單位的 24%。

　　位于豫西南的省轄縣級市鄧州，是河南省66個試點之一。鄧州市發改委分管能源的負責人介紹，鄧州市是農業大市，有626個村，全年光照時間在1000小時左右。這個數字不算突出，但一位不愿具名的國內大型光伏企業市場經理向《中國新聞周刊》介紹，山東、河北、河南是屋頂光伏資源稟賦比較好的地區，日照時間并非第一考量，更重要的是有足夠多的屋頂，以及上網電價優勢。

　　一般來說，只要和戶主達成協議，光伏企業將戶主身份證復印件、房產證、安裝意向合同等資料遞交給地方發改委申請備案，通過后便可安裝，再經過國家電網驗收，并網發電，拿到補貼。目前，備案這一步在鄧州被叫停。此外，今年6月以來，河南、河北、廣東、湖南、浙江、福建、山西的一些試點縣市均發布通知，暫緩境內屋頂分布式光伏項目備案和并網申請。

　　但國家能源局曾公開回應，不得以開展試點為由暫停、暫緩現有項目立項備案、電網接入等工作。多地在落實政策時，與國家能源局倡導的原則沖突，讓屋頂分布式光伏項目在近期引發關注。

　　在鄧州市納入試點后，市發改委在地方調研時發現，一些農戶已建好的屋頂分布式光伏，在并網時出現私拉亂接電線的情況，“（有些農戶家）區域偏遠，供電并網條件不允許，農戶就把電線拉了過去。一是成本高，二是有些電線質量不好，非常不安全，也影響美觀。如果在大規模建設后發現隱患再去整修，更浪費人力物力和財力。”前述鄧州市發改委負責人向《中國新聞周刊》表示。

　　當地光伏企業資質也良莠不齊。10月，市發改委曾接到農戶的電話稱，有光伏企業向他們推廣產品時介紹，前期要農戶自掏腰包安裝屋頂光伏，后期政府將對這些投入進行補貼。“但政府沒有這樣的補貼政策，這屬于詐騙行為”。

　　李銘是鄧州市本土一家小型光伏公司負責人，此前供職于一家能源企業，今年嗅到分布式光伏的政策機遇，進入市場。在他看來，安裝屋頂光伏，要考慮房屋承重、安裝角度、接入電網線路等多個因素，一般農戶的房型不超過5種，他請專業設計人員實地調查，設計5種方案，供日常參考，而這塊如果做好，前期成本會增加10%~20%。但他發現，有一些規模不大的同行做得并不到位，他們聘用熟悉當地的短期工人地推，盡可能搶占屋頂，但不考慮屋頂承重，能多裝就多裝，造成安全隱患，甚至在安裝時出現漏水、漏氣的情況，拿到錢就跑路。

　　鄧州市發改委分管光伏的部門僅有三人，如果放任各類企業任意開發，很難掌握所有企業的動態。因此，鄧州市發改委決定暫停項目，對當地光伏情況摸底，統一布局，也計劃通過電力部門將并網設備延伸至有需求的偏遠農村地區，在上述負責人看來，這是“既可以保證屋頂光伏項目的安全和長久性，也能節約成本”。其他一些縣市也表示，企業申請安裝的項目太多，而電網容量和安全難以承載，同樣需要先摸底調查，統一部署。

　　但一些地方政府的做法也引發爭議，被指涉嫌用行政手段越位干涉正常市場競爭。1月22日，河南省發改委也發文重申，不得以開展試點為由暫停、暫緩現有項目立項備案、電網接入等工作。地方政府既要在規范企業行為、保護群眾利益上不缺位，也不能在項目管理法定程序、捆綁配套產業上越位。

　　華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海對《中國新聞周刊》表示，國家能源局的初衷是開發一種新模式來推進屋頂分布式光伏，要求不暫停已經正常開展的項目，這和政府整縣推進是并行不悖的，但在現實中，一些企業出現搶跑心態，向農戶過度宣傳，或者做得不規范、不安全，會引發后續的問題。

　　因此，整縣推進要先做一項基礎工作，地方政府會同電網公司做規劃，包括哪些屋頂可以開發，如何并網，電網要投資哪些基礎設施，做哪些接入方案等，如果這些工作沒有做到位，整縣推進就難以銜接。“從這個角度看，鄧州市發改委提到的問題，確實存在挑戰。我認為大面積推進之前，必須要有個整體方案。”袁家海說。

　　王錚是一家大型民營光伏企業的經理，他認為，各地暫緩備案有其合理性，一方面，整縣推進對電網的沖擊很大，如果不詳細調研當地的電網荷載和消納能力，沒有政府強有力推動，很難落地；另一方面，在雙碳目標和疫情的背景下，地方政府還要拉動地方經濟，整縣推進分布式光伏是一次發展新能源的機遇。但從過往經驗來看，地方政府如果完全放權，就沒有抓手，“因此，暫停備案不是暫停光伏，而是政府要收回權限，不允許太市場化，背后可能需要用資源換取資源。”王錚說。

　　壟斷隱憂

　　暫緩備案的同時，前述鄧州市發改委負責人說，他們正在面向市場招標，截至12月初，已有近20家國企和央企報名，當地將通過專家評審，對各個報名企業的資質、技術和資金實力、產業特點、運作經驗為標準，近期初步選出2~4家有實力的企業，未來按照區域，主導建設當地屋頂光伏開發項目。

　　該方案源于河南省發改委在7月發布的相關報告，其中提到，河南將采用“1+1+X”模式的建設方案，即由1家具備實力的大型能源企業作為牽頭企業，負責提供資金、專業人員，協助地方摸排資源、編制方案、統籌推進項目建設；1家政策性銀行等金融機構與牽頭企業合作，提供綠色信貸支持，若干屬地平臺公司等根據產業鏈分工，參與屋頂資源協調落實、運行維護、信息監測平臺搭建等。

　　本地小型光伏企業負責人李銘曾一度擔憂，大企業未來入局，小企業是否被剝奪入場券。但當地發改委曾向他解釋，大企業將牽頭先在試點建設指標以內的屋頂光伏，做成一個模板，未來指標以外的市場空間，其他企業也可以參與。

　　6月，國家能源局曾明確要求，2023年底，試點地區黨政機關建筑屋頂總面積可安裝光伏發電比例不低于50%，學校、醫院、村委會等公共建筑屋頂不低于40%，工商業廠房屋頂不低于30%，農村居民屋頂不低于20%，達成要求，將被列為整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發示范縣。

　　除了河南，多省份已出臺整縣開發試點文件，根據當地需求采取不同的建設模式。據報道，福建、湖北、湖南、寧夏、陜西等地提出實行一企包一縣的模式，青海海西州則使用能源合同管理模式，吸引電源企業等社會資本投資建設。

　　真正引發業內爭議的是“一縣一企”模式。近期，鳳凰網《風暴眼》報道，試點城市之一的襄城縣，9月初確定襄城縣豫綜合能源有限公司開發建設屋頂光伏資源后，嚴禁各村委為所有企業和個人開具證明或蓋章，給群眾房頂、空地安裝太陽能電池板，地方其他企業負責人認為，這是“明顯的壟斷”。

　　“請問一個地區整縣推進光伏電站政策實施后，其他新能源公司還可以開展業務嗎？”7月7日，國家能源局在針對壟斷爭議的回應中提到，具體開發建設，由屋頂產權單位按照市場化原則自主確定開發主體，政府不大包大攬。遵循“競爭不壟斷”原則，各地屋頂分布式光伏開發市場應向所有符合條件的企業開放，企業可根據自身條件和優勢，參與市場競爭，參加開發建設。

　　但現實中，大型央企和國企已經占得先機。6月以來，多地仍以招投標等方式，選擇一個大企業簽訂整縣推進的開發協議，牽頭推行。大型光伏民企諸如正泰、天合光能、陽光新能源等也有參與，但更多主體還是國家電投、國家能源集團、三峽集團、國家電網、中廣核、大唐集團等央企和國企。據北極星太陽能光伏網不完全統計，國家電投共在41個縣（市區）簽訂了分布式光伏開發協議；國家能源集團共簽下23個縣（市區），國家能源集團甚至定下目標，2022年底前，集團要開發不少于500個縣（市、區）域。

　　上述不愿具名的國內某光伏企業的市場總監注意到，從時間上看，國家能源局在6月20日發通知，但據他了解，國電投6月初已發布內部文件，6月29日國家電網也發通知積極參與。“幾個央企動作比民企更多，或者響應速度快，也說明他們內部比其他民企更早獲得訊息，集團內部已經開始整合資源”。

　　國企央企強勢入局，極大提升了整縣推進的熱度，但不免讓其他參與者擔憂。但因屋頂光伏的特殊性，多位從業者表示，整縣推進的落地，并非一家國企能夠做到。屋頂分布式光伏用戶主要是企業或個人，每個個體屋頂面積、荷載不同，每個項目的收益率不同， 從銷售到建設，企業將面對上千個法人或個體，國企央企在這方面并不具備優勢，而這恰好是一些光伏民企所長。

　　“有人擔心，整縣推進后民企沒有出路，但是恰恰相反，如果盤活得好，民企的能力不可替代。它跟當地政府的關系，甚至跟當跟某個電工的關系，都是優勢。但你要抱（國企央企）大腿去做，不能獨立戰斗，大家各司其職。” 王錚對《中國新聞周刊》說。

　　而國企在資金實力、品牌等方面更讓政府和用戶放心。王錚認為，央企國企可以和政府合作，具體落地需要民企深度參與，兩者各有分工。此前，國企也與一些有經驗的民企成立合資公司，共同推進項目。一個近期案例是，正泰安能將其所持有的河南、山西地區488.61MW戶用光伏發電系統資產轉讓給電投安能陜西新能源科技有限公司，交易對價超過18.3億元，后者大股東是國家電投集團河南電力總公司，同時，民企仍保留系統后期運維服務，達到雙贏。

　　“我們企業最擔心，前期簽約很熱鬧，但如果項目不落實或落實緩慢，最終不了了之。重點還要看明年，各方參與者能否重視，由政府一把手牽頭，組織專班推進，各環節深度參與。”一位光伏資深從業者向《中國新聞周刊》表示。

　　沖擊電網

　　暫緩備案之前，作為規模較小的企業，李銘主要面向村鎮推廣戶用光伏，相比工商業屋頂光伏，投入小，對企業的資金要求不高。他先找到村支書，了解哪些房子是近期新蓋的或者質量不錯，選出10家左右開始推廣。但也曾遇到一些現實問題，比如變壓器容量不夠、國網電機設備無法支持。另一家規模較大的光伏企業經銷商的員工也向《中國新聞周刊》提到，一些農戶屋頂足夠大，但計算了發電量，不得不減少光伏板的數量。

　　這僅僅揭開屋頂光伏整縣推進對電網沖擊的冰山一角。廣東韶關發改委暫緩備案，也是考慮到大量企業一窩蜂建光伏，需要重新規劃建設電網、更換變壓器。

　　河南鄧州供電公司相關負責人對《中國新聞周刊》表示，未來屋頂光伏比重增多，公司壓力也很大，這牽扯電網容量擴大以后設備的容載比（是核算電網供電能力和電網規劃宏觀控制變電容量的重要指標），未來會爭取資金進行改造。

　　“分布式光伏的并網，其所在區域的負荷預測難度增加，還會影響到配電網絡的經濟實用性、母線電壓、供電穩定性等。”中國礦業大學管理學院在讀博士許建峰曾寫道。但在前期規劃階段，電網資金何時投入，直接影響屋頂光伏的落地。王錚指出，屋頂光伏上量很快，但電網投入有自己的節奏，比如在“十四五”期間出臺一個規劃，這需要一個過程。

　　在未來大規模并網之后，屋頂光伏還會給電網帶來極大不確定性。前述河南鄧州供電公司負責人提到，屋頂光伏設備小，穩定性差，缺乏大發電廠的監控和運行能力，可能會造成引起不同程度的波動，對電網的管理提出更大挑戰，電網的運行監測范圍明顯擴大。

　　“新能源和化石能源的比例，又涉及能源結構改革，火力發電限制和光伏等新能源發電增多，也會增加調度的復雜性，將來需要高層調研和決策。”鄧州供電公司負責人表示。比如火電廠前期需要購買多少煤，既經濟又穩定托底，但光伏發電靠天吃飯，讓一切變得更加復雜。

　　業內將儲能作為一種解決方案。今年7月，國網河北省電力公司向河北省發改委提出了推進屋頂分布式光伏開發試點的相關建議，其中提到，整縣開發分布式光伏，要按照“光伏+儲能”方式，以不出現長時間大規模反送、不增加系統調峰負擔，以及確保用戶供用電安全為原則，綜合考慮開發規模、負荷特性等因素，按裝機容量的10%~30%（根據發展階段適時調整）、2~4小時配置儲能設施，提升新能源調節能力，推動構建新型電力系統。原則上，儲能設施應以村鎮為單位，在主要并網點集中建設，并應履行電力系統調峰責任。

　　但前述不愿具名的國內大型光伏企業市場經理提到，短期內，在整縣推進方案中，儲能起到的作用有限。電網側，2019年國家曾叫停儲能，還需等待政策的開放，“按照今年的新政，可能明年會放開”。而用戶側，居民電價低，而且國內用電相對穩定，對儲能需求非常低。相比之下，工商業一側更適合做儲能，保證企業發電穩定。

　　除了技術挑戰，屋頂分布式光伏增多或給電網帶來更大經濟壓力。據了解，目前大企業在推廣戶用屋頂光伏時，主流模式是租賃屋頂，按照光伏板的塊數，每年給農戶租金，所以發的電都并入電網，獲取一定收益。但如果太多光伏發電上網，電網將面臨如何消納這么多電量的問題。

　　“如果只是技術上接納不了，電網改造或者升級的方案可以解決當下的問題。如果電網投了很多的錢，最后所產生的收益大部分自己都拿不到，它可能投資做配網升級的意愿也會不強。”袁家海認為，未來屋頂分布式光伏想要落地，也要設計相關制度，保證電網公司有個合理的回報。

　　（應受訪者需求，吳勇、王錚、李銘為化名。）