中國的16個大型城市已經習慣了的“以土地換發展”的經濟增長模式，將在不久的未來徹底終結。作為全國土地工作的主管部門，國土資源部正考慮對16個城市的新增建設用地規模進行“剛性約束”。

　　北京、上海、廣州、深圳、成都等城市都有可能登上這份總計16個城市的名單。按照相關工作提出的標準，城市常住人口規模500萬以上被劃定為重要的標準，所有常住人口規模達到500萬以上的特大城市，新增建設用地都將被嚴格控制。

　　被“剛性約束”的城市，將主要通過存量建設用地的盤活，解決經濟發展所需要的土地資源。與此同時，國土資源部已經在著手一系列鼓勵盤活存量建設用地的新規定，這些有望在此后1~2年內，陸續推出。

　　剛性約束

　　“國土資源部確實已經確定，實施城鄉建設用地總量控制制度，強化對縣、市一級的建設用地總量的剛性約束。”6月24日下午，權威人士向《中國經營報》記者證實，國土資源部已經確定對地方城市建設用地規模實施“剛性約束”，以提高土地利用效率。

　　此前，有市場消息稱，國土資源部正在擬定一份城市名單，在這份名單上的城市，新增建設用地規模將被剛性約束。所謂剛性約束，是一個工作術語，即通過土地利用規劃審批、年度新增建設用地指標審批、新增建設用地審批等，對相關城市新增建設用地進行規模管控。

　　中國目前正在執行“最嚴格的耕地保護制度”。通過編制和落實土地利用規劃，并配合以新增建設用地指標管理和審批制，實現到2020年保有耕地不少于18億畝的“紅線”。

　　在如是管理制度下，地方政府年度擁有的新增建設用地量，由新增建設用地指標決定，而這一指標，則由國土資源部確定。這實際上構成了中國土地管理的基本制度，也使“剛性約束”具備了基本權力框架。

　　目前，國土資源部已經確定通過兩個手段，對地方城市的建設用地規模進行剛性約束。其一是要求地方政府制定城市發展總體規劃等規劃時，規劃期內的新增建設用地總量不能突破現有土地利用總體規劃的總量。這實際上使土地利用規劃成為所有規劃的前提。

　　其二，國土資源部準備通過開展編制重點城市群土地利用規劃、村土地利用規劃的方式，進一步約定新增建設用地規模，從而確保“最嚴格的耕地保護制度”得以落實。

　　500萬人口劃線

　　此前，有市場消息稱，國土資源部已經初步擬定了一份名單，并首先對這個名單上的16個城市，進行新增建設用地規模的剛性約束。這份名單中，既包括北京、上海、廣州等城市，也包括成都這樣的二線城市。大連萬達集團董事長王健林在公開論壇上也曾部分提及此事。

　　但是，對于名單的問題，國土資源部至今為止未有公開發布。前述權威人士稱，對于新增建設用地規模的管控原則，國土資源部已經有了初步的結論，并劃定了標準，這個標準是以城市人口規模劃線的。

　　按照國土資源部目前劃定的標準，國土資源部會嚴格核定各類城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬~300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區人口300萬~500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地。

　　同時，國土資源部還確定了另一個原則，即東部地區特別是優化開發的三大城市群地區要以盤活存量為主，率先壓減新增建設用地規模。按照這一標準，北京、上海、廣州等均是人口500萬以上的東部城市，成都的人口也在500萬以上。

　　北京市的“二調”數據顯示，截至2009年，北京市耕地相對比1996年第一次土地調查結果凈減少11.67萬公頃。這導致北京市的可占用農地量逼近紅線。

　　根據《北京市土地利用總體規劃》確定的目標，即到2020年末全市耕地保有量指標21.47萬公頃。北京市到2020年僅有約1.24萬公頃的占用空間。

　　在與北京市方面就土地“二調”的溝通過程中，國土資源部表示，北京市耕地保護形勢十分嚴峻，必須堅持實行最嚴格的耕地保護制度，同時要嚴格控制增量、盤活存量，大力推進生態文明建設。而上海，也存在相同的問題，甚至比北京更為嚴重。

　　存量給出路

　　按照國土資源部目前剛性約束新增建設用地的指導思路，將逐步減少新增建設用地規模。與國民經濟和社會發展計劃、節約集約用地目標要求相適應，逐步減少新增建設用地計劃和供應。

　　在此基礎上，國土資源部將從“盤活存量”的角度上，給予地方政府土地使用的“出路”，畢竟土地資源是地方社會經濟發展的最主要資源。

　　記者了解到，國土資源部將出臺促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮批次用地規模的重要依據，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標，促進建設用地以盤活存量為主。

　　與此同時，還將有盤活存量土地的“鼓勵性政策”出臺。國土資源部已經提出，建立健全低效用地再開發激勵約束機制，推進城鄉存量建設用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業用地等各類存量用地回購和轉讓政策，建立存量建設用地盤活利用激勵機制。

　　在此之前，國土資源部曾集中研討過存量建設用地和新增建設用地區別入市的可能性。研究擬將存量用地交易、開發、建設與新增建設用地進行“區別管理”，存量用地原使用權所有方將有望直接參與到存量建設用地的開發過程中。這對于一直厲行的“一律招拍掛”，有望形成突破。

　　按照研究期間的“設想”，國土部將建立利益共享機制的原則是，對納入再開發的土地，通過征收集體建設用地實施經營性開發的，土地純收益可按一定比例返還村集體；通過政府收回、收購進行再開發的，在依法補償基礎上給予原土地使用者一定獎勵。

　　不過，國土資源部內部人士強調，這些內容均是研究和探討范疇，并非最終“定案”。