王金南

　　編者按

　　2021年11月2日，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》印發實施。為做好《意見》的宣傳貫徹工作，本報特刊發系列解讀，以饗讀者。

　　近日，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《意見》）印發實施，明確了深入打好污染防治攻堅戰的總體要求、主要目標、重大任務和保障措施。《意見》立意高遠、內容豐富，結構嚴整、邏輯嚴密，有宏觀戰略，有行動目標，有具體策略，是貫徹落實習近平生態文明思想、扎實推進“十四五”生態環境保護、深入打好污染防治攻堅戰的行動指南。

　　久久為功，彰顯加強生態文明建設的戰略定力

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把生態文明建設和生態環境保護放在治國理政的重要位置，提出一系列新理念新思想新戰略，推動我國生態環境保護從認識到實踐發生歷史性、轉折性、全局性變化。在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略、五大發展理念、三大攻堅戰中，都更加突出生態文明建設和生態環境保護的地位作用。特別是2018年召開全國生態環境保護大會，正式確立了習近平生態文明思想，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰提供了方向指引和根本遵循。

　　習近平總書記一以貫之高度重視生態環境保護，每到地方考察都會調研生態環境保護工作，叮囑地方要打好污染防治攻堅戰，每當關鍵時刻，親自為環保撐腰鼓勁、加油打氣、指點迷津。今年4月30日，中央政治局就新形勢下加強我國生態文明建設進行第二十九次集體學習，習近平總書記強調要深入打好污染防治攻堅戰，集中攻克老百姓身邊的突出生態環境問題，讓老百姓實實在在感受到生態環境質量改善。8月30日，中央全面深化改革委員會第21次會議審議通過《意見》，習近平總書記要求鞏固污染防治攻堅成果，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰。這一系列重要指示要求，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對加強生態文明建設的戰略定力，對深入打好污染防治攻堅戰的堅定信心和堅強決心。

　　對標對表，面向美麗中國謀劃污染防治攻堅目標

　　以習近平同志為核心的黨中央對推進社會主義現代化建設作出新時代“兩步走”戰略安排，確立了黨和國家事業長遠發展的宏偉目標，到2035年基本實現社會主義現代化是其關鍵一步。美麗中國基本建成是基本實現社會主義現代化的重要標志，也是“十四五”乃至更長時期謀劃生態文明建設和生態環境保護的遠景目標。《意見》深入貫徹黨中央戰略部署，錨定美麗中國建設要求確定2035年主要目標，即廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。這充分體現了《意見》在戰略上堅定不移、在目標上一脈相承、在實踐上接續奮斗的總體定位。

　　《意見》主要目標與“十四五”規劃綱要目標保持銜接，同時更加突出系統謀劃、科學實施、分步推進的策略。特別是對于8個標志性戰役，均提出了量化攻堅目標，如到2025年全國重度及以上污染天數比率控制在1%以內、縣級城市建成區基本消除黑臭水體、長江流域總體水質保持為優、黃河干流上中游（花園口以上）水質達到Ⅱ類、農村生活污水治理率達到40%等，將有力推動污染防治攻堅戰由“堅決打好”向“深入打好”轉變。

　　接續奮斗，以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰

　　清新的空氣、清潔的水體、潔凈的土壤既是群眾關切、社會關注，又是發展之基、治污之要。黨的十八大以來，堅決向污染宣戰，深入實施大氣、水、土壤污染防治三個行動計劃，堅決打好藍天、碧水、凈土保衛戰，取得了重大進展。2013-2020年，首批實施新空氣質量標準的74個城市PM2.5濃度下降48.6%，優良天數比率上升17.9個百分點，重污染天數下降八成以上，藍天白云、繁星閃爍漸成常態，我國僅用7年左右時間走過了發達國家十幾年甚至30年的空氣治理進程；全國Ⅰ-Ⅲ類水體比例上升至83.4%，劣Ⅴ類水體比例下降至0.6%，城市集中式飲用水水源水質優良比例達到96%，地級及以上城市建成區黑臭水體消除比例達到98.2%，清水綠岸、魚翔淺底景象增多；土壤安全利用水平穩定提升，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到93%以上，土壤風險得到基本管控。

　　同時也要看到，生態環境修復和改善是一個需要付出長期艱苦努力的過程，現階段生態環境質量的改善還是中低水平上的提升，從量變到質變的拐點還沒有到來。空氣質量總體上仍未擺脫“氣象影響型”，水環境治理和生態修復任務依然艱巨，歷史遺留的土壤污染問題較為突出。《意見》提出以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰，“更高標準”意味著要堅持繼承與創新，在已有基礎上采取更有力的措施、更周密的安排、更靈活的打法，進一步深化攻堅策略，拓展攻堅路徑，創新攻堅機制，取得攻堅實效。

　　以更高標準打好藍天保衛戰。《意見》堅持問題導向、環保為民，推動解決群眾反映強烈的重污染天氣和逐漸顯現的臭氧污染問題，落實“問題、時間、區域、對象、措施”五個精準。一是提升攻堅目標，要求持續降低PM2.5濃度，基本消除重污染天氣，臭氧濃度增長趨勢得到有效遏制。二是部署標志性戰役，提出打好重污染天氣消除、臭氧污染防治、柴油貨車污染治理3個標志性戰役，實現PM2.5和臭氧協同控制。三是推進涉氣問題整治，回應民生關切，加大揚塵管控，實施噪聲污染防治行動，提出全國聲環境功能區夜間達標率要達到85%的治理要求。

　　以更高標準打好碧水保衛戰。《意見》堅持水資源、水環境、水生態系統治理思路，在污染減排與生態擴容兩方面提出了硬招實招。一是鞏固提升攻堅成效，要在國控斷面點位新增近1倍的情況下，將地表水Ⅰ-Ⅲ類水體比例提升至85%，近岸海域水質優良比例達到79%左右，黑臭水體治理將縣級市納入范圍并實現基本消除。二是緊盯重點流域和重大戰略區域，延續長江保護修復攻堅戰，突出問題整改和生態修復，有效恢復長江水生生物多樣性；新增黃河生態保護治理攻堅戰，充分考慮黃河上中下游的差異性，分區分類提出治理思路和舉措。三是加強陸海統籌，重點海域綜合治理攻堅戰范圍從渤海拓展到長江口—杭州灣、珠江口鄰近海域，“一灣一策”實施綜合治理，統籌推進海洋環境質量改善、生態保護修復、親海品質提升和環境風險防范。

　　以更高標準打好凈土保衛戰。《意見》堅持保護優先、風險管控的原則，提出了保障農產品質量安全和人居環境安全的重點舉措。一是有效防控土壤污染風險，實施農用地土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動，推進土壤污染面積較大的100個農用地安全利用示范，嚴格建設用地環境準入管理和用途管制。二是突出農業農村污染治理，因地制宜推進農村廁所革命、生活污水治理、生活垃圾治理，基本消除較大面積黑臭水體，深入實施化肥農藥減量增效行動和農膜回收行動，加強農業面源污染防治。三是提升固體廢物和新污染物治理能力，對“無廢城市”建設、新污染物治理等領域，根據最新要求提出了針對性舉措。

　　強化統籌，推動污染治理、生態保護、應對氣候變化協同增效

　　“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。生態環境保護涉及污染治理、生態保護、應對氣候變化等領域，相關領域間能夠產生協同治理效應，大氣污染物與溫室氣體具有同根同源同過程的排放特征，提升生態系統質量和穩定性具有減污增容的環境效益，也是減緩和適應氣候變化帶來不利影響的重要手段。需要在戰略、規劃、政策、行動體系等方面強化統籌融合，凝聚工作合力。

　　《意見》堅持系統觀念，把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，用五個章節統籌部署、協同推進污染治理、生態保護、應對氣候變化等相關工作，強調各項政策措施的關聯性和耦合性，重點在減污降碳協同增效、多污染物協同控制、各要素區域協同治理等方面提出創新措施，提高綜合治理的系統性和整體性。比如，長江保護修復、黃河生態保護治理更加注重統籌推進污染防治與生態保護，柴油貨車污染治理更加注重協同推進大氣污染物和溫室氣體減排，生態保護修復、生物多樣性保護等舉措對減污增容、增加碳匯以及提升適應氣候變化能力具有重要作用。同時，《意見》提出加強生態環境分區管控，強化“三線一單”成果在政策制定、環境準入、園區管理、執法監管等方面的應用，健全以環評制度為主體的源頭預防體系，推動污染防治進一步向源頭預防和源頭治理轉變。

　　固本強基，全面提升生態環境治理現代化水平

　　“十三五”時期，污染防治攻堅戰已經形成一套相對成熟、行之有效的工作策略和方法，生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”不斷得到強化，中央生態環境保護督察、省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革、排污許可等基礎性制度和關鍵改革正在落地見效，初步構建了源頭預防、過程嚴管、后果嚴懲的生態環境保護“四梁八柱”制度體系。然而，生態文明各項改革舉措還需增強系統性、協同性，綠色低碳發展的激勵約束機制還不完善，價格、財稅、金融等經濟政策還不夠健全，落實精準、科學、依法治污要求仍有差距，需要在制度機制協同創新上取得突破。

　　《意見》著力構建與攻堅任務相適應的現代化治理體系和治理能力。一是完善對生態環境保護具有全局意義的重要制度保障，法治保障上提出推進重點區域協同立法，完善生態環境標準體系，強化行政執法與刑事司法銜接。資金投入上提出把生態環境資金投入作為基礎性、戰略性投入予以重點保障，加快生態環境領域省以下財政事權和支出責任劃分改革，引導和鼓勵更多社會資本投入生態環境領域。二是更多采取激勵政策，創新環保參與宏觀經濟治理機制，大力發展綠色金融，推進排污權、用能權、碳排放權交易，完善市場化、多元化生態保護補償。三是著力提升生態科技支撐和監管能力，全面推行排污許可“一證式”管理，建立健全以污染源自動監控為主的非現場監管執法體系。提升國家、區域流域海域和地方生態環境監測基礎能力，充分發揮科技創新的強大支撐作用。四是加快補齊環境基礎設施短板，構建集污水、垃圾、固體廢物、危險廢物、醫療廢物處理處置設施和監測監管能力于一體的環境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。

　　深入打好污染防治攻堅戰意義重大、使命光榮、任務艱巨，觸及矛盾和問題的層次更深、領域更廣、要求更高，要保持戰略定力，聚焦目標任務，全力推動《意見》貫徹落實，持續改善生態環境質量，為促進經濟社會發展全面綠色轉型、建設美麗中國作出新的更大貢獻。

　　作者系生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士