“在我國立法體制下，在國家環(huán)境法律法規(guī)體系日益完善的背景下，地方上的環(huán)境立法需求基本上是局部的、單項的，而非全面的、系統(tǒng)的,由此決定了其環(huán)境立法沒有自成體系的基礎�！痹趨⒓油辍扮箸飙h(huán)境法茶座暨偉博法律大講堂”（武漢大學環(huán)境法研究所舉辦）活動后，針對“一些地方近年來提出要建立當?shù)氐牧⒎w系或法規(guī)體系”這一問題，浙江省人大法制委員會主任委員、浙江省法學會副會長丁祖年在接受本報記者采訪時這樣強調(diào)。

　　調(diào)整環(huán)境關系，立法如何開展？

　　應追求跨區(qū)域、高層次、整體性，實現(xiàn)最佳生態(tài)環(huán)境保護效果與效率

　　何謂法律體系或者法規(guī)體系？

　　據(jù)丁祖年介紹，它是由一個國家或者一個地區(qū)、一個行業(yè)內(nèi)按照不同的法律部門分類組合而形成的統(tǒng)一法律規(guī)范體系。要成為體系，其所屬的法律或法規(guī)必須門類齊全、框架完整、結構嚴密、內(nèi)在協(xié)調(diào)。形成科學的法律規(guī)范體系，是全面充分發(fā)揮有效發(fā)揮立法引領與推動作用的重要前提，是衡量一個國家法治是否健全的重要標志，因此每個法治國家都非常重視構建本國的法律規(guī)范體系。2011年3月，我國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。

　　近年來，一些地方立法機關開始提出，要建立當?shù)氐牧⒎w系或法規(guī)體系，其中環(huán)境立法則是比較典型的具體領域。個別地方甚至設計了本地環(huán)境法規(guī)體系完整的構架和其中具體的項目，除了要求制定綜合性環(huán)境法規(guī)外，幾乎列出了涉及到生態(tài)環(huán)境每個要素的法規(guī)項目，有的還確定了各個立法項目出臺的具體時間表。

　　那么，各地（省、市、州等）是否需要建設自己的法律體系？

　　“這在實踐上和理論上都有不同的認識。我認為，地方追求構建當?shù)氐沫h(huán)境法規(guī)體系，不符合中國立法體制的基本特征和地方立法定位，更不符合地方環(huán)境立法的規(guī)律�！倍∽婺陱膸追矫骊U述了自己的觀點。

　　地方立法附屬于國家立法，以國家立法為前提

　　從中國立法體制的基本特征和地方立法定位看，我國是單一制國家，《憲法》第五十八條規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”國家立法權是統(tǒng)一的，統(tǒng)一于全國人大及其常委會。丁祖年介紹說。

　　按照現(xiàn)行立法體制，我國法的形式雖然分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，但是憲法、法律以外的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等法的形式的制定權都屬于國家立法權派生而來，而不是完全獨立的。

　　就地方性法規(guī)來說，雖然立法法規(guī)定了“不抵觸”原則，但是立法事項被特別限定為三個方面。他進一步解釋說。

　　一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項。

　　二是屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。

　　三是不屬于國家專屬立法權，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)，本行政區(qū)域有實際需要的事項。

　　“很顯然，這三個方面的事項存在，都是以國家立法為前提的。所以地方立法是附屬于國家立法的，以國家立法為前提的。地方可以立什么項目，需要立什么項目，很大程度上決定于國家立法（包括法律和行政法規(guī)，甚至政策文件），地方自主選擇權是受限的。”丁祖年認為。

　　地方立法要有針對性地解決現(xiàn)實問題

　　從立法質(zhì)量要求來看，全面依法治國必然要求良法善治。良法的重要標志是是否全面準確反映客觀規(guī)律和人民群眾意見，是否真正管用好用。

　　丁祖年認為，如果地方不從當?shù)貙嶋H需要出發(fā)，不顧地方立法權限，片面追求立法數(shù)量和立法領域，盲目提出地方環(huán)境立法體系，是形式主義在立法領域的典型表現(xiàn)，危害很大。

　　一方面會浪費和擠占了大量珍貴的立法資源，使許多真正迫切需要的立法項目沒能及時出臺。

　　另一方面也有可能擾亂國家的環(huán)境立法體系和秩序，出現(xiàn)大量重復、交叉、碎片化立法，不僅法繁擾民，影響人民群眾學法守法的效率和執(zhí)法單位執(zhí)法的效率，而且可能降低環(huán)境法律制度的完整性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，甚至還可能由于把國家法律規(guī)范降低為地方法律規(guī)范，而損害整個國家環(huán)境法律體系的權威性和嚴肅性。

　　從環(huán)境生態(tài)的特殊規(guī)律性來看，生態(tài)環(huán)境是一個不受地域限制、龐大復雜、自成體系的有機自然體系，其運行機制并不會因為行政區(qū)域劃分而有所不同。

　　調(diào)整環(huán)境關系的立法，相比較其它領域的立法，應當更需要追求跨區(qū)域、高層次、整體性的立法，這樣才能實現(xiàn)最佳的保護生態(tài)效果與效率。各個地方如果都追求自己的環(huán)境立法體系，就會不可避免地增加不同地方之間環(huán)境法律規(guī)范的差異化、個性化、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突概率，增加生態(tài)環(huán)境保護的難度。

　　“地方?jīng)]有形成環(huán)境立法體系的必要和空間，并不意味著地方立法在環(huán)境立法中沒有意義�！倍∽婺瓯硎�，地方環(huán)境立法具有國家立法所不具有的、獨特的、不可替代的作用。

　　但是不管是哪一種情形下的地方環(huán)境立法，都是基于現(xiàn)實生活中客觀存在的立法需求，即需要立法解決而且適合地方立法解決的環(huán)境保護問題。在我國立法體系中，地方立法始終處于有針對性的補缺地位，盲目構建地方自己的立法體系，有百害而無一益，地方環(huán)境立法尤為如此，他進一步強調(diào)說。

　　開展環(huán)境立法，地方應發(fā)揮什么作用？

　　將比較原則的規(guī)范具體化精細化，補充解決特殊環(huán)境法治問題

　　與此密切相關的另一個問題，就是關于制定地方綜合性環(huán)境保護法規(guī)的必要性和科學性，丁祖年表示。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，目前省級人大已制定出臺地方綜合性環(huán)境保護法規(guī)28件（其中已廢止3件），名稱上一般稱之為“環(huán)境保護條例”，少數(shù)地方稱之為“生態(tài)環(huán)境保護條例”。

　　地方制定綜合性環(huán)境法規(guī)的空間并不大

　　我國環(huán)境法律體系是由綜合性環(huán)境法律加若干單行性環(huán)境法律法規(guī)所構成。

　　綜合性環(huán)境法律，即現(xiàn)行的環(huán)境保護法，規(guī)定了環(huán)境保護的一般原則、政策和綜合性的體制機制和制度。

　　單行環(huán)境法律法規(guī)一般按環(huán)境要素來制定，也有少數(shù)是按流域或者特殊區(qū)域來制定，還有個別法律是調(diào)整某一項獨立的環(huán)境保護基本制度的（如環(huán)境影響評價法）。單行環(huán)境保護法律法規(guī)一般規(guī)定與本法調(diào)整的環(huán)境保護事項緊密有關的特有的原則、政策、體制和具體措施。

　　同樣，地方制定綜合性環(huán)境保護法規(guī)，從其本來出發(fā)點來說，也應當是用來設定本行政區(qū)域環(huán)境保護的一般性、綜合性或者共性的（不適合單行環(huán)境法規(guī)單獨規(guī)定的）法律規(guī)范的問題，是對單行環(huán)境立法的補充。

　　“但客觀上來說，在目前國家環(huán)境法律法規(guī)體系越來越完善，地方單行環(huán)境法律法規(guī)越來越豐富齊全的背景下，地方制定綜合性環(huán)境法規(guī)的空間并不大。因為綜合性的法律規(guī)范，國家層面的綜合性環(huán)境法律法規(guī)已經(jīng)基本覆蓋，單項性環(huán)境保護事項，相關單行的環(huán)境法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)也已有具體規(guī)定�！倍∽婺陱娬{(diào)。

　　地方環(huán)境立法應關注必要性和科學性

　　近年來，隨著生態(tài)環(huán)保事業(yè)的逐步推進和生態(tài)環(huán)保力度要求的提高，由于國家綜合性法律法規(guī)不夠具體精細讓而導致的執(zhí)行難實效低的問題日益突出。同時由于地方之間改革發(fā)展不平衡，部分地方對生態(tài)環(huán)保制度進行探索創(chuàng)新、開展先行先試的立法需求也逐步增強。

　　就此，丁祖年舉例說，譬如關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構等基層管理單元的責任，支持綠色發(fā)展的金融措施，排污單位與生態(tài)環(huán)境主管部門簽訂污染防治協(xié)議制度，排污權交易制度等，這些問題往往成為某些地方制定綜合性環(huán)境保護法規(guī)的客觀需求。

　　“從這個角度來看，地方制定綜合性環(huán)境法規(guī)有其存在的基礎。”丁祖年表示，在這方面，我并不是否定其必要性，而是關注其科學性。

　　地方制定綜合性環(huán)境保護法規(guī)，不能單純地從構建所謂的地方環(huán)境法規(guī)體系的需求出發(fā)，而應當遵循立法規(guī)律，立足于真正的客觀需要。換句話說，現(xiàn)實生活中確實存在需要補充、細化、完善或者需要先行先試的環(huán)境立法事項的，且不適宜單項環(huán)境法調(diào)整規(guī)范的，就可以也應當制定地方綜合性環(huán)境法規(guī)；反之則沒有必要性和正當性，他最后總結道。記者 李賢義