今年秋收以來，我國水稻、小麥、玉米三大主糧市場收購價格出現不同程度下跌。

　　2013年9月17日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，習近平總書記指出，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。全面深化改革是一項復雜的系統工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革關聯性、系統性、可行性研究。農業政策也是如此。面對這次三大主糧的價格跌落，尤其是玉米價格斷崖式的跳水，有業內人士稱，雖然糧食價格市場化改革跟國際接軌是大方向，但是為什么不選擇平穩過渡，而是硬生生的跌落呢？此外，年初為什么不根據市場信號而做預見性的政策調整呢？2008年，臨儲政策出臺已經有反對聲音，為什么不在這一年或者接下來的一兩年時間及早反思然后進行調整呢？最低收購價政策和臨時收儲政策一直在助推糧食價格穩定上升，但這本就是不可持續的。

　　托市收儲政策導致兩個“前所未有”

　　最低收購價政策始于2004年，至今已經實施11年。執行這一政策的動機源于糧食生產連年豐收，糧價面臨著較大的下行壓力，為避免重蹈“谷賤傷農”的老路，國家決定執行最低收購價政策預案。

　　國家從2004年開始對重點地區、重點糧食品種實行最低收購價政策。2005年，國家首次在南方部分稻谷主產區啟動了稻谷最低收購價執行預案。2006年，部分小麥主產區啟動了小麥最低收購價執行預案。

　　臨時收儲政策始于2008年，最先執行這一政策的作物是玉米。出臺這一政策的背景是考慮到國內外玉米市場劇烈震蕩的情況。

　　2008年，國際市場經歷了一輪大起大落。從2006年9月到2008年6月，國際市場玉米價格上漲149%，達到歷史最高水平，卻又在金融危機全面爆發后快速回落，到2008年底，僅半年內價格迅速下跌48%，回到了2006年10月價格上漲前水平，隨后價格開始見底回穩。

　　相較之下，國內玉米連續多年產大于需的格局導致國內市場比較寬松，價格下行壓力不斷累積。隨著2008年9月新玉米的逐步上市，價格下行壓力在市場上開始表現，而同期國際市場玉米價格正處于加速下跌過程中。

　　于是，為穩定市場，解決東北農民賣玉米難、價格下降的問題，保護農民利益和種糧積極性，國家決定對玉米實施臨時收儲政策。首批玉米臨時收儲計劃于2008年10月下旬下達，僅計劃收儲500萬噸。到次年2月，國家先后下達了四批臨儲計劃，共收儲玉米4000萬噸。客觀來說，在當時價格偏低的市場背景下，起初幾年臨儲政策也確實為提升農民收入起到了較好的保障作用。

　　隨后，大豆、油菜籽、棉花等大宗農產品也加入了臨時收儲政策這一行列。隨著2014年中央一號文件開始取消棉花、大豆臨時收儲，并同步開展了目標價格補貼改革試點，到今年6月，油菜籽也退出臨時儲備政策，這一政策被推上了改革的風口浪尖。

　　執行這一政策的結果是兩個“前所未有”。今年10月8日，國家糧食局發布《關于切實做好2015年秋糧收購和秋季安全儲糧工作并開展專項檢查》的通知稱，目前我國糧食庫存達到新高，各類糧油倉儲企業儲存的糧食數量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設施中的國家政策性糧食數量之多也前所未有。

　　根據7月10日，農業部在官方網站公布的《對十二屆全國人大三次會議第1480號建議的答復》，下一步將對不同品種實行差別化支持政策。對于稻谷、小麥兩個口糧品種，應繼續堅持最低收購價，但要改變價格剛性上調的市場預期，以更好地發揮市場機制作用，弱化最低收購價政策“保收入”功能，減少農民增收對糧食市場價格上漲的過度依賴，同時統籌運用好價格支持和補貼兩個手段，保護農民利益。對于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求彈性大、產業鏈條長、國內外市場關聯程度高的品種，要注重發揮市場形成價格的決定性作用，通過市場價格信號引導生產，調節供求，促進行業持續健康發展。

　　11月3日“十三五”規劃建議稿提到“完善糧食等重要農產品收儲制度”，這也意味著，在下一個五年規劃乃至更長的時間中，收儲制度將進行“完善”，用于“糧食等重要農產品”。

　　那么哪些可以歸類到“重要農產品”行列呢？《第一財經日報》記者在國新辦召開的新聞發布會上追問中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文，他說，當然包括玉米，因為它是三大主糧之一。

　　至于將來是否會廢除臨時收儲政策，陳錫文回答《第一財經日報》記者說，那要看時間。至少現在還沒有說廢除，即使將來不再執行，也一定會考慮兼顧兩方面的利益，即如何發揮市場機制的作用，使得價格貼近市場，讓市場發揮作用，同時還要考慮保全農民的利益。現在不論是最低價，還是臨儲價，一定程度上，都是把價格和補貼合在一起。未來的趨勢是“價補”分開，這樣就可以激活市場，農民按市場價賣糧，經營主體按市場價收糧，這樣就把糧食市場搞活了。

　　國內外糧價倒掛背景下的政策轉型

　　目前，中國糧食領域出現奇特的“三量齊增”，即生產量、進口量、庫存量均處于歷史高位。

　　陳錫文解釋，“三量齊增”局面的出現有兩個原因。一方面，生產和消費的結構不對稱，存在農產品供求的結構性矛盾；另一方面，最重要的原因是國內外糧食存在價格差，具體表現在，2014年，中國糧食進口首次突破1億噸，但其中70%以上是大豆，國產大豆只有1200多萬噸，進口了7140萬噸的大豆。這表明，大豆供給無法滿足需求，而且這幾年進口在持續增加。

　　陳錫文說，實際上出現這個現象的時間并不長，從了解的資料來看，大約是從2012年的秋天開始到2013年的夏天，不到一年的時間就出現了。在此之前，中國的大部分農產品，尤其是糧食作物產品并不高于國際市場。原因歸結為四個方面，即國內農產品生產成本上升導致價格的提高、國際市場價格下跌、人民幣兌美元匯率的上升、最近兩三年的全球能源價格的暴跌導致貨物海運價格的明顯暴跌。

　　除此之外，托市收購和臨儲政策也對國內外價格倒掛起到了一定的推動作用。將2014年最低收購價于2011年糧食價格相比較，早秈稻價格提高了32.4%，中晚秈稻價格提高了29%，粳稻提高了21.1%，小麥提高了24.2%。實行臨時收儲的玉米和大豆，前者提高了13.1%，后者提高了20%。

　　將今年6月份的價格與2011年國際糧食價格比較，2011年是本世紀以來玉米價格最高的年份，小麥價格也是處于高位階段。國際市場大米價格今年6月比2011年初下跌了40.4%，小麥價格比2011年最高價跌了39.3%，玉米價格比2011年5月份下跌了49.3%，大豆價格比2012年10月份下跌了39.2%。

　　陳錫文說，在這一時間段，國際市場價格下跌的幅度超過了國內同期糧食價格提升的幅度。通過這樣的分析是為了說明，目前出現的中國糧價高于國際市場情況是很復雜的，不能簡單的說是中國農業生產成本的提高導致價格上漲，其中有很多因素都值得進一步去分析。只有如此，才能對癥下藥解決問題。

　　不過，上海匯易咨詢股份有限公司董事長、首席分析師李強對《第一財經日報》記者分析說，由托市收購政策和臨時儲備政策所帶來的價格上漲長期透支了價格支撐的市場效應，這也是本次價格跌落的很大成因。糧食安全和保障農民收入當然非常重要，但是決不能以此為借口而阻礙下一步的深化改革步伐。

　　他表示，玉米的臨儲政策2008年開始執行，事實上在當年就已經引起了爭論。玉米價格跟國際市場接軌好在有為期三年的時間表，可是油菜籽卻是在今年硬生生得一步到位，跌幅達到40%，這對種植油菜籽的農民來說，沖擊可想而知。

　　既然托市收購和臨時儲備政策需要調整，對于現在寄予厚望的目標價格政策，從2014年以來已經針對棉花、大豆試點執行了一年多，根據官方口徑，試點結果達到了預期目的。

　　以棉花為例，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊對《第一財經日報》記者說，棉花價格已經回歸了市場均衡價格，擋住了國外棉花大量進口，新疆棉紡工業原料成本下降，棉紡工業投資非常活躍。這個改革既促進了棉花全產業鏈的健康發展，農民又因為價補分開，種棉花的基本收益也得到保障。不過，現在正在探索進一步完善補貼的辦法。

　　但是大豆的情況就不同了。今年東北大豆產區每畝補貼50-60元，但是農民根據往年政府的一貫承諾，即種植成本加適當利潤，要求補貼350-400元才能夠保證其收入不降低。如果評價一項政策是否成功的標準是改革能否給農民帶來收入的提高，至少不能低于改革前的水平，那么從目前情況來看，對于豆農來說，這一改革方式仍然需要完善。

　　李強說，中國政府制定政策的初衷是保障農民收入，但是托市收購和臨時收儲政策使得財政對農業的補貼大部分都用于流轉環節，最多的需要經歷“田間-臨時收購點-中央儲備庫-移庫運輸-用糧企業”的“四進四出”，一般也有2-3個環節，可見政策效率非常之低。其實，玉米收獲以后直接進飼料廠“一進一出”就可以直接到位而利于生產。關鍵是政策制定者如何利用市場利益進行引導。

　　李強建議借鑒美國等國家經驗，經過最高立法程序，授權政府有關部門通過甄別的若干商業保險機構，針對農民種植農產品風險大的特點，實施價格損失保險或農業風險保障計劃的農民可選擇制度，就會大幅減少政府財政支出，用少得多的錢就能夠實現保護農民利益的初衷，這在國外已有多年的實踐。只不過就目前我國農民收入保護的法律與政策體系來說，還處在發展的初級階段，還有很大的成長空間和很長的路要走。（作者：邵海鵬來源：一財網）