2015年是國家“十二五”規(guī)劃的收尾年，也是“十三五”規(guī)劃的編制年。在“十二五”期間，原鐵道部被拆分成國家鐵路局和中國鐵路總公司，鐵路固定資產(chǎn)投資從低谷走向了高峰，鐵路市場化改革漸漸展開……盡管一系列變化正在發(fā)生，但鐵路系統(tǒng)的壟斷和政府管制等老問題仍然存在。在即將到來的“十三五”期間，鐵路建設(shè)能否保持當(dāng)前的高速度，鐵路投資的重點在哪里，鐵路改革又將在哪些方面實現(xiàn)突破，都是業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點。

　　城際鐵路或成“十三五”建設(shè)重點

　　國家鐵路局內(nèi)部人士向記者透露，國家鐵路局已經(jīng)在2014年年底編制完成了鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃基本思路，并提報國家發(fā)改委和交通運輸部。在這份“思路”文件的指導(dǎo)下，目前鐵路“十三五”規(guī)劃的編制工作已經(jīng)展開。

　　國家鐵路局官網(wǎng)今年年初也曾發(fā)布信息表示，國家鐵路局圍繞促進(jìn)鐵路改革發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和全面建成小康社會等總體要求，深入分析研判鐵路面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)，在匯總各方面意見基礎(chǔ)上，明確鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃突出問題導(dǎo)向、突出行業(yè)特色、突出改革創(chuàng)新、突出綜合交通的原則，從發(fā)展基礎(chǔ)、形勢要求、總體思路、重點任務(wù)、保障措施五個方面編制形成了鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃基本思路征求意見稿。

　　“十三五”期間，鐵路建設(shè)的方向是各界最為關(guān)心的問題。目前以“四縱四橫”為主骨架的高速鐵路網(wǎng)已全部開工建設(shè)，其中京滬、京廣深、哈大、滬杭深“四縱”高鐵已建成通車；石家莊至太原、鄭州至西安至寶雞、南京至武漢至重慶、南昌至長沙等“四橫”部分段落已建成通車，未建成路段大部分在“十二五”末建成。

　　發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰表示，四縱四橫的主骨架搭建完成后，“十三五”期間，東中部地區(qū)鐵路建行的重點將是客運專線的建設(shè)，比如城際鐵路、沿江高鐵等，而西部地區(qū)鐵路網(wǎng)尚未完善，“十三五”的重點仍是修建鐵路大通道。“四橫四縱大部分都是客貨混合的線路，現(xiàn)在中東部地區(qū)貨運線路已基本滿足需求，所以重點建設(shè)客運專線，而西部地區(qū)有大量待開發(fā)的資源能源，建設(shè)的鐵路通道仍將以客貨兩用為主。”

　　北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授趙堅表示，未來五年將是城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)的時期，鐵路作為連接城鄉(xiāng)和相鄰城市的主要交通，會得到快速發(fā)展，在全國高鐵干線網(wǎng)基本建成后，接下來的任務(wù)就是建設(shè)毛細(xì)血管網(wǎng)，其重點就是建設(shè)城際鐵路。

　　鐵路投資有望對社會資本全面放開

　　2014年中國鐵路建設(shè)完成投資8088億元，創(chuàng)歷史次高，新線投產(chǎn)8427公里，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中指出，今年鐵路投資要保持在8000億元以上，新投產(chǎn)里程8000公里以上。

　　“鐵路建設(shè)已經(jīng)成為拉動經(jīng)濟增長、帶動就業(yè)的重要方式，按照目前的發(fā)展形勢，‘十三五’期間鐵路建設(shè)和投資仍將處于高位，而顯然現(xiàn)在鐵總已經(jīng)負(fù)債累累，地方政府也面臨著非常大的財政壓力，鐵路建設(shè)將更多向社會資本放開。”全國人大代表、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕表示。

　　2013年8月，國務(wù)院發(fā)布政策，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。但干線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)卻一直沒有放開。

　　“‘十三五’期間，鐵路投資實現(xiàn)對社會資本全面放開是非常有可能的，但由于社會資本承擔(dān)大通道建設(shè)的能力較弱，入股干線鐵路后話語權(quán)很小，所以即使放開，短期內(nèi)也很難吸引社會資本大范圍進(jìn)入。未來幾年，社會資本參與鐵路項目可能還是以盈利性較好的資源型鐵路和支線鐵路為主。”董焰表示。

　　未來五年內(nèi)，鐵路投融資體制改革的另一亮點將可能在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上體現(xiàn)。今年2月，山東省發(fā)改委宣布，濟南到青島的高鐵線路站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。在董焰看來，現(xiàn)在各地的土地綜合開發(fā)已經(jīng)起步，雖然艱難，但在未來五年里，肯定會有越來越多的成功項目。“有了第一個案例，其經(jīng)驗和模式會很快在全國各地得到效仿和復(fù)制，但我要提醒的是，鐵路沿線土地綜合開發(fā)要因時而異、因地而異。”

　　市場化改革謹(jǐn)慎前行

　　鐵路行業(yè)的壟斷機制和政府管制一直飽受詬病。中國鐵路總公司成立之后，推出了貨運市場化改革、高鐵票打折等一系列改革措施，但收效甚微，又因改革沒有觸動根本被業(yè)內(nèi)專家稱作“微改革”。國務(wù)院總理李克強2014年8月在鐵總考察時表示，國有企業(yè)特別是自然壟斷行業(yè)要放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化，完善法人治理結(jié)構(gòu)，真正成為自主經(jīng)營、充滿活力的市場主體。

　　董焰表示，國家在鐵路市場化改革上走的非常謹(jǐn)慎，有些問題確實存在，但鐵路關(guān)系到國計民生，如果一下子改革也可能引發(fā)不必要的震蕩。“比如，鐵路貨運價格一直都是國家管控，運價太低導(dǎo)致了鐵路貨運的虧損，這個問題一直存在，但如果一下子放開貨運價格，物流成本肯定會大范圍上漲，這對于經(jīng)濟和民眾生活影響非常大，所以現(xiàn)在政府采取的措施是逐年提高貨運基準(zhǔn)價，以后可能逐步建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。未來五年，鐵路市場化改革可能還是按照這個路子，徐徐漸進(jìn)地進(jìn)行。”

　　在王夢恕看來，“十三五”期間，鐵路系統(tǒng)多元化經(jīng)營上有望獲得較大的進(jìn)步。在上世紀(jì)90年代，鐵路有自己的工廠、學(xué)校、醫(yī)院等等，雖然后來這些產(chǎn)業(yè)都移交給了地方政府管理，但這也為鐵路部門在多元化經(jīng)營上積累了一些經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)在的貨運和客運形勢，鐵路貨運可以向現(xiàn)代物流拓展，客運服務(wù)可以向商貿(mào)旅游延伸。

　　“現(xiàn)在鐵路部門推出的改革措施只能說明鐵總有了經(jīng)營和營銷的意識，但沒有從根本上改變壟斷體制。”趙堅表示，如果只有鐵總是唯一的市場主體，鐵路系統(tǒng)的改革肯定會大打折扣，應(yīng)拆分鐵總成立三大區(qū)域鐵路公司，并賦予鐵路公司自主定價權(quán)和調(diào)度指揮權(quán)，在三大區(qū)域鐵路公司之間形成比較競爭。